Организационно-правовая система управления

Основные институты административного права, рассмотренные в первой части настоящего пособия, призваны обеспечивать реализацию задач и функций российского государства в сфере исполнительной власти.

Для того чтобы эта ветвь государственной власти функционировала эффективно, необходима определенная организационно-правовая система управления. Понятие системы управления включает в себя сис­тему и структуру субъектов государственно-управленческой деятельнос­ти, их функции и полномочия, подчиненность друг другу и взаимосвязи, порядок создания и кадрового обеспечения, формы и методы их работы и другие элементы, характеризующие механизм исполнительной власти.

Правовые основы организации государственного управления (реали­зации исполнительной власти) закреплены в Конституции страны, Фе­деральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Прави­тельстве Российской Федерации»*, Федеральных законах от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Фе­дерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»**, от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации»***, ряде указов Президента и постановлений Правительства, а также в конституциях (уставах) и законах субъектов Федерации. Практическая реализация требований этих нормативных правовых актов составляет важнейшую и наиболее объемную часть работы органов исполнительной власти.

* СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712.

** СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

*** СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

В законодательстве (и прежде всего в названных нормативных пра­вовых актах) для раскрытия сущности организации государственного управления используются термины «система» и «структура» органов) исполнительной власти.

В соответствии с Конституцией России (ст. 77) в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Единство этой системы выражается в единстве целей государственно-управленческой деятельности вертикали указанных органов, а также в том, что взаимодействие между федеральными и региональны­ми субъектами управления осуществляется на основе разделения ком­петенции и применения единых принципов реализации полномочий. Претворение в жизнь полномочий предполагает сочетание четкой дисциплины с отношениями партнерства и уважения конституционных прав каждого уровня исполнительной власти.

Под структурой федеральных органов исполнительной власти, как это следует, например, из Указа Президента от 17 августа 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»*, понима­ется их состав и деление по основным направлениям деятельности и организационно-правовым формам (27 федеральных министерств, 10 государственных комитетов и т.д.). Примерная структура органов краевой, областной администрации определена постановлением Пра­вительства от 27 мая 1993 г.**

Под здравоохранением понимается совокупность государственных и общественных мероприятий чисто медицинского характера: предо­ставление медицинской помощи и лекарственных средств, лечение и отдых в здравницах. Сюда же относятся меры общего характера: по­вышение материального благосостояния, оздоровление окружающей среды и т.п. меры, направленные на сохранение и укрепление физичес­кого и психического здоровья людей, поддержание их долголетней ак­тивной жизни, предоставление им медицинской помощи в случае ут­раты здоровья.

В Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан, при­нятых 22 июля 1993 г.*, определены организационные начала государ­ственного, муниципального и частного здравоохранения, решаются вопросы его финансирования; содержится раздел о правах граждан и отдельных групп населения в области охраны здоровья и медико-соци­альной помощи, медицинской экспертизы; выделены разделы о право­вой и социальной защите медицинских и фармацевтических работни­ков, об ответственности за причинение вреда здоровью граждан, за сохранение врачебной тайны и т.д.

* Ведомости РФ. 1993. № 33. Ст. 1318; СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6289.

Важное значение для организации работы органов управления и медицинских организаций имеет одобренная Правительством 5 нояб­ря 1997 г. Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации*. Она имеет своей целью сохранение и улуч­шение здоровья людей, а также сокращение прямых и косвенных по­терь общества за счет снижения заболеваемости и смертности насе­ления.

* СЗ РФ. 1997. №46. Ст. 5312.

Медицина переходит на платное обслуживание, создается платная медицина, в которую включаются частные лечебно-профилактические учреждения и аптеки, а также лица, занимающиеся частной медицин­ской практикой. Постановлением Правительства от 13 января 1996 г. утверждены Правила предоставления платных медицинских услуг на­селению медицинскими учреждениями*.

* СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 194.

Государственные и муниципальные учреждения оказывают меди­цинские услуги населению по специальному разрешению (лицензии) соответствующего органа управления здравоохранением.

Другое новое направление в области здравоохранения - оказание медицинской помощи на основании медицинского страхования граж­дан, осуществляемого в соответствии с Законом РСФСР от 28 июня 1991 г. «О медицинском страховании граждан в РСФСР»*. Цель меди­цинского страхования - сохранение и укрепление здоровья населе­ния, создание экономической ответственности и заинтересованности в этом граждан, а также предприятий, учреждений, организаций, гарантирование гражданам квалифицированной помощи за счет накопленных средств и финансирования профилактических мероприятий. Медицинское страхование осуществляется на обязательной или добровольной основе.

* Ведомости РСФСР. 1991. № 27. Ст. 920.

Обязательное страхование является всеобщим и реализуется соответственно программам, гарантирующим установленный объем и усло­вия оказания медицинской помощи. Добровольное страхование осуществляется на основе программ добровольного страхования и обеспе­чивает дополнительные медицинские услуги.

Для организации управления здравоохранением характерно отсут­ствие единой системы органов управления. Управление в этой области осуществляют Министерство здравоохранения, Министерство по физической культуре, спорту и туризму, а также другие федеральные орга­ны исполнительной власти (министерства обороны, внутренних дел, транспорта и др.). Участие в управлении здравоохранением принимают и другие государственные, а также общественные организации: проф­союзы, общество Красного Креста и Красного Полумесяца и др.

В субъектах Федерации управление осуществляют министерства, департаменты, главные управления, отделы здравоохранения и др.

Управляемыми объектами являются поликлиники, диспансеры, больницы, родильные дома, аптеки, консультации, санитарно-эпидемиологические центры и станции, станции скорой медицинской помо­щи, судебно-медицинские и другие учреждения. Они подразделяются на государственные, муниципальные и частные. В свою очередь, госу­дарственные учреждения могут быть федеральными или субъектов Фе­дерации.

Деятельность медицинских учреждений и органов управления ими, к сожалению, не обеспечивает желаемого состояния здоровья населе­ния России. Важнейший показатель - естественная убыль (смерт­ность) превышает рождаемость почти на миллион человек в год. Сред­няя продолжительность жизни российских мужчин меньше пенсион­ного возраста. Число здоровых школьников в стране резко сокращает­ся. Лекарства и услуги платной медицины дороги.

Государственное регулирование отношений, возникающих в сфере обращения лекарственных средств, включая регулирование цен на ле­карственные средства, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 22 июня 1998 г. «О лекарственных средствах» (с дополнения­ми от 2 января 2000 г.)*.

* СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3006; 2000. № 2. Ст. 126.

Учитывая, что в сложившихся экономических условиях наблюдает­ся существенный рост цен на лекарственные средства и осложняется обеспечение ими населения и учреждений здравоохранения, Прави­тельством принято 29 марта 1999 г. постановление «О мерах государст­венного контроля за ценами на лекарственные средства»*. Постановле­ние утвердило Порядок государственной регистрации отпускных цен производителей и установления оптовых и розничных надбавок к от­пускным ценам производителей на лекарственные средства, включен­ные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств и изделий медицинского назначения.

* СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1724.

Питание является одним из важнейших факторов, определяющих здоровье населения. Поэтому постановлением Правительства от 10 ав­густа 1998 г. одобрена Концепция государственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации на период до 2005 года*. Положения этой Концепции должны учитываться феде­ральными органами исполнительной власти и органами исполнитель­ной власти субъектов Федерации при разработке и осуществлении со­циально-экономической политики.

* СЗ РФ. 1998. № 34. Ст. 4083.

Важное значение в этой области имеет также Федеральный закон от 2 января 2000 г. «О качестве и безопасности пищевых продуктов»*. Кроме общих требований к качеству и безопасности пищевых продук­тов для здоровья человека, которые устанавливаются соответствующи­ми государственными стандартами, санитарными и ветеринарными правилами и нормами, законом определены полномочия государст­венных органов и органов самоуправления по утверждению этих нор­мативных и технических документов, осуществлению государственно­го контроля и надзора в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, а также предусмотрена административная, уго­ловная и гражданско-правовая ответственность физических и юриди­ческих лиц за нарушение данного закона. Цель правового регулирова­ния отношений в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов - создание реальных гарантий и обоснованной уверен­ности населения в том, что пищевые продукты при обычных условиях их использования не являются вредными и не представляют опасности для здоровья нынешнего и будущих поколений.

* СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 150.

Организация управления здравоохранением, физкультурой и туриз­мом представлена на схеме 34.

Промышленность - добывающая и перерабатывающая - всегда являлась ведущей и определяющей сферой экономических интересов государства, ибо именно промышленный комплекс призван обес­печивать самые разнообразные общественные и индивидуальные пот­ребности в соответствующей продукции. Особое значение в силу этого приобретают проблемы организации управления промышленным производством в условиях перехода к рыночным отношениям. Этим целям посвящен законодательный и иной нормативно-правовой мате­риал последних лет, на основе которого строится действующая систе­ма государственного управления промышленностью.

Имеются в виду в первую очередь Закон «О конкуренции и огра­ничении монополистической деятельности на товарных рынках»*, За­кон «О приватизации государственных и муниципальных предприя­тий на товарных рынках»**и т.д.

__________________

*См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 16. Ст. 499; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 22. Ст. 1977.

**Там же. 1991. №27.Ст.927

Конституция Российской Федерации относит к ведению Россий­ской Федерации управление федеральной государственной собствен­ностью; установление основ федеральной политики и федеральных программ экономического (включая промышленное) развития; уста­новление правовых основ единого рынка; федеральные энергети­ческие системы, ядерную энергетику, оборонное производство. К сов­местному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится разграничение государственной собственности (в сфере промышлен­ного производства). Вне этих пределов субъекты Российской Феде­рации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 71-73 Конституции Российской Федерации).

Соответственно Правительство Российской Федерации осуществ­ляет управление федеральной собственностью в сфере промышленного производства (ст. 114 Конституции Российской Федерации). Оно, в частности, учреждает государственные промышленные корпорации, концерны, акционерные общества, утверждает их уставы и формиру­ет руководство ими, определяет первоначальный состав советов ди­ректоров, особенности приватизации государственных предприятий, организует управление казенными (государственными) промышлен­ными предприятиями, решает вопросы конверсии государственных предприятий и т.д. Оно ведает вопросами промышленной политики, реформы предприятий, развития малого и среднего предприниматель­ства, координирует реформирование промышленности.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации решают широкий комплекс вопросов, относящихся к регулированию деятельности промышленных объектов, отнесенных к их собственнос­ти, тесно взаимодействуя при этом с федеральными органами испол­нительной власти.

Вместе с тем функционируют специализированные органы испол­нительной власти, осуществляющие функции государственного уп­равления соответствующими отраслями промышленного производства как на федеральном, так и на региональном (территориальном) уров­нях.

Управляющее воздействие со стороны государства на промышлен­ность и ее отрасли все в большей степени приобретает характер обще­го регулирования. Сфера полномочий непосредственного управления (распорядительство) соответственно резко сокращена. Даже в отноше­нии объектов военно-промышленного комплекса (ВПК) государство в значительной мере действует не как собственник-монополист, а ско­рее в качестве контрольно-надзорной инстанции; оно определяет ос­новы федеральной политики развития соответствующих отраслей и контролирует ее реализацию. Соответственно главное в механизме го­сударственного управления промышленностью сейчас заключается в регулировании, координации и контроле (надзоре) по наиболее прин­ципиальным вопросам развития отечественного промышленного про­изводства в его государственной, муниципальной, акционерной и час­тно-предпринимательской формах. При этом следует учитывать, что широкомасштабная приватизация фактически привела к тому, что в промышленности частный (акционерный) сектор стал преоблада­ющим.

Органы и учреждения юстиции, осуществляя свою исполнительно-распорядительную деятельность, решают ответственные задачи по обеспечению законности и правопорядка в стране, повышению эф­фективности правоохранительной деятельности органов исполнитель­ной власти, защите доступными им средствами конституционных прав и свобод граждан, прав и законных интересов государственных и не­государственных организаций, по реализации конституционного принципа построения в России правового государства.

Государственное управление в области юстиции до недавнего вре­мени заключалось в основном в организационном обеспечении функ­ционирования судов, государственного нотариата, органов записи гражданского состояния, судебно-экспертных учреждений, регулиро­вании деятельности юридической службы и сотрудничества с органи­зациями адвокатов (защитников).

Постановлением Правительства от 7 октября 1996 г. утверждена Концепция реформирования органов и учреждений юстиции Россий­ской Федерации*. В ней предусмотрены существенные изменения в направлениях деятельности органов и учреждений юстиции с учетом возложенных на них новых задач.

* СЗ РФ. 1996. № 42. Ст. 4806.

В соответствии с Концепцией суды всех юрисдикции объединены в Судебном департаменте при Верховном Суде РФ, что соответствует принципу независимости судебной власти. Согласно Федеральному закону от 8 января 1998 г.*, этот департамент является федеральным государственным органом, осуществляющим организационное обес­печение деятельности верховных судов республик, краевых и област­ных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специали­зированных судов, органов судейского сообщества, а также финанси­рование мировых судей.

* СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 223.

Судебный департамент, а также его управления (отделы) в субъектах Федерации и создаваемые им учреждения образуют систему Судебного департамента при Верховном Суде РФ.

Федеральным законом от 8 января 1998 г. определены полномочия, структура и основы организации деятельности Судебного департамента. Он выполняет разнообразные управленческие функции, в частнос­ти: разрабатывает и представляет в Правительство предложения о фи­нансировании судов, мировых судей и квалификационных коллегий судов; изучает организацию деятельности судов и разрабатывает пред­ложения о ее совершенствовании; определяет потребность судов в кад­рах; обеспечивает работу по отбору и подготовке кандидатов на долж­ности судей; взаимодействует с образовательными учреждениями, осу­ществляющими подготовку и повышение квалификации судей и ра­ботников аппаратов судов; разрабатывает научно обоснованные нор­мативы нагрузки судей и работников аппаратов судов; ведет судебную статистику; рассматривает жалобы и заявления граждан в пределах своей компетенции и т.д.

Таким образом, согласно названной Концепции, суды всех юрис­дикций перешли из ведения органов государственного управления юстицией в ведение Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Одновременно уголовно-исполнительная система (места лишения свободы) была выведена из системы Министерства внутренних дел РФ и передана в ведение органов юстиции.

В целях совершенствования системы исполнения уголовных на­казаний в Российской Федерации и в соответствии с рекомендациями Комитета Министров Совета Европы о единых европейских пенитен­циарных правилах Указом Президента от 8 октября 1997 г.* было предусмотрено поэтапное реформирование уголовно-исполнительной системы МВД России в указанном направлении. В механизм управ­ления юстицией включена также система, обеспечивающая проведе­ние единой государственной политики в области регистрации недви­жимости. Такая деятельность осуществляется на основе федерального закона от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»**. Законом предусмотрено, что для реализации его требований субъектами Федерации по согла­сованию с федеральными органами исполнительной власти, уполно­моченными Правительством, создаются учреждения юстиции по го­сударственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

* СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 4683;

** СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

Примерное положение о таком учреждении утверждено постанов­лением Правительства от 6 марта 1998 г.* Оно может создавать в преде­лах регистрационного округа свои филиалы. Территория, на которой филиалом учреждения юстиции осуществляется государственная регистрация прав, определяются учреждением юстиции по согласованию с органом государственной власти субъекта РФ.

* СЗ РФ. 1998. № 11. Ст. 1291.

Постановлением Правительства от 18 февраля 1998 г. утверждены Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижи­мое имущество и сделок с ним*. А постановлением Правительства от 5 сентября 1998 г.** Государственная регистрационная палата, находив­шаяся при Министерстве экономики, передана в ведение Минюста России.

* СЗ РФ. 1998. № 8. Ст. 963.

** СЗ РФ. 1998. № 37. Ст. 4616.

Принципиальное значение имеет также создание в системе управ­ления юстицией Службы судебных приставов, организация и деятель­ность которой регулируются Федеральными законами от 21 июля 1997 г. «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве»*. Это единая вертикальная, общегосударственная, самоокупаемая структура, имеющая на сегодняшний день более 23 тыс. сотрудников**. Они призваны в принудительном порядке исполнять решения судов различных юрисдикций, а также выполнять новую функцию - обес­печивать порядок в судах и безопасность участников процессов. Кроме того, с 1 января 2000 г. на Службу возложена обязанность взыскивать недоимки по налогам и сборам по постановлению органов налоговой полиции. Это миллиардные суммы.

* СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590, 3591.

Таким образом, происшедшие за последние годы изменения в сис­теме государственного управления Российской Федерации потребо­вали серьезной реорганизации работы органов и учреждений юсти­ции. Федеральные законы «О судебных приставах», «Об исполнитель­ном производстве», «О государственной регистрации прав на недви­жимое имущество и сделок с ним», Указ Президента «О реформиро­вании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» дают органам юстиции реальные рычаги власти.

Кроме того, постановлением Правительства от 4 июня 1999 г. уста­новлено, что заместитель Министра юстиции РФ является полномоч­ным представителем Правительства в Федеральное Собрании и Кон­ституционном Суде РФ и для выполнения этой роли наделен соответ­ствующими полномочиями.

Организация управления в области юстиции представлена на схеме 41.